国家发展改革委规划司推广有关地区推进特色小镇规范健康发展和新型城镇化建设的典型经验 作者： 来源：国家发展和改革委网站 发布时间：2020-10-20
为深入贯彻落实习近平总书记重要批示指示精神，落实《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》（国办发〔2020〕33号），布置特色小镇规范健康发展和新型城镇化建设下一阶段重点工作，2020年10月14日，国家发展改革委组织召开全国发展改革系统特色小镇规范健康发展视频会议。会上，浙江、陕西西安、江苏南京、湖北阳新、湖南常德、四川成都、山东济南分别介绍了本地区推进特色小镇规范健康发展、都市圈轨道交通建设、县城补短板强弱项、排水防涝设施建设、城乡融合发展以及全面取消城市落户限制等方面的典型经验。现予以推广，为全国范围内推进相关工作提供参考借鉴。
一、浙江省特色小镇规范健康发展的经验
特色小镇发源于浙江。浙江把特色小镇作为深入践行新发展理念的高端平台，以产业特而强、功能聚而合、形态小而美、体制新而活为导向，推动特色小镇生产生活生态空间“三生融合”、产业社区文化旅游功能“四位一体”，实现规范健康发展。
（一）主要做法及成效
一是高质量推进建设。突出空间高效，立足3平方公里左右土地打造微型产业集聚区。2019年，浙江特色小镇以全省1.8%的建设用地，贡献了全省7.9%的工业企业营业收入和6.5%的税收收入。突出产业特色，聚焦行业细分门类，打造行业“单项冠军”。2019年，浙江特色小镇集聚全省12.7%的高新技术企业，镇均拥有高新技术企业11家。突出功能融合，叠加现代社区功能、文化功能、旅游功能，按3A级景区标准规划建设特色小镇。2019年，浙江特色小镇接待游客多达1.9亿人次。突出市场主导，发挥企业主体作用，把企业作为特色小镇建设主力军。2019年，浙江特色小镇完成固定资产投资1200亿元，镇均完成固定资产投资近10亿元，其中民间投资占比高达74%。
二是建立规范管理机制。实行创建达标机制，按培育、创建、命名进行分阶段建设，自愿申报、分批纳入、年度考核、验收命名；实行事中事后奖补，对通过年度考核的特色小镇实行建设用地指标奖励和财政税收返还；实行有进有退，逐年淘汰或降格“不达标小镇”。建立正面引导机制，明确政策设计，出台规划指南、创建导则和全国首个特色小镇地方标准；实施评价亩均效益行动方案，鼓励提高发展效率；注重经验总结推广，举办全省特色小镇“比学赶超”现场会和“镇长论坛”。构建协同联动机制，省级层面建立特色小镇规划建设工作联席会议制度，统一工作步调、强化政策集成；地市级政府制定扶持性政策，放大省级政策效应；县级政府统筹做好落实工作。
（二）典型案例借鉴
一是杭州西湖云栖小镇。云栖小镇是浙江数字经济的典型代表，将数字经济定位为主导产业，成功研发国内唯一拥有自主知识产权的通用云计算平台，实现中国云计算从无到有的突破；培育云栖大会、杭州城市大脑、西湖大学等品牌，其中杭州城市大脑成为国家四大人工智能平台之一，西湖大学成为全国第一所民办公助的研究型大学。云栖小镇已吸引院士7人、国千人才28人，集聚企业2100多家，其中涉云企业1400多家，2019年数字经济增加值达到385亿元。
二是宁波膜幻动力小镇。膜幻动力小镇是浙江高端装备制造业的典型代表，将光学膜及动力装备制造定位为主导产业，精准施策培育引进宁波长阳科技公司、比利时邦奇动力等龙头企业，创造近400项发明专利，形成从基膜到功能膜的完整产业链和进口替代。截至目前，膜幻动力小镇已累计完成投资63亿元，年产值达到78亿元。
二、陕西省西安市特色小镇规范健康发展的经验
抓特色小镇建设大有可为，对推进经济转型升级和新型城镇化建设具有重要意义。近年来，西安立足本地资源禀赋和产业基础，探索特色小镇高质量发展之路。
（一）面上做法及成效
一是加强规划引领。成立西安特色小镇规划建设领导小组，陕西省委常委、西安市委书记担任第一组长。制定《西安特色小镇总体规划（2018—2021年）》，构建特色小镇“一区三圈”整体布局。
二是聚力主导产业。立足航空航天、文化旅游等主导产业，进一步指导各特色小镇聚焦细分行业，防止重复建设、避免同质化竞争。设立规模为50亿元的西安特色小镇发展基金，支持特色小镇主导产业培育发展。
三是强化落实落地。建立特色小镇镇长联席会议制度，搭建特色小镇建设管理系统，形成市、区、特色小镇主体三级联动机制。建立督导考核机制，组织市级部门主动上门、精准服务，及时掌握建设情况、协调解决困难问题。西安第一批创建类特色小镇共计划投资1800亿元，截至目前已完成投资约1200亿元。
（二）典型案例借鉴
一是推动典型示范。西安大唐西市丝绸之路文旅小镇依托唐长安西市原址进行再建，将盛唐文化和丝路文化旅游定位为主导产业，发展特色建筑、特色产品、特色演艺和特色餐饮，每年旅游收入达10多亿元。2020年7月，大唐西市特色小镇被国家发展改革委列入“第二轮全国特色小镇典型经验”，成为聚力发展主导产业的典型案例。西安强化典型案例的示范带动作用，通过发改动态、“两微一端”等多种方式，推广大唐西市特色小镇典型经验，引导其他特色小镇结合自身禀赋，发展主导产业、提升发展质量。此外，总结了中国西部科技创新港智慧学镇、西工大翱翔小镇、周至水街文旅小镇等8个特色小镇典型经验，在西安市范围内进行推广。
二是深化规范纠偏。落实国家发展改革委等有关部门近几年印发的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，特别是近日国务院办公厅转发的《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》，制定《西安市特色小镇创建导则》，建立“宽进严定、动态管理、验收命名”的特色小镇创建制度，把规范纠偏作为促进特色小镇健康发展的重要手段。2018年以来，共淘汰区县政府创建的特色小镇30个、企业自主命名的特色小镇46个，真正做到淘汰后进、正本清源。
三、山东省济南市全面取消城市落户限制的经验
习近平总书记高度重视农业转移人口市民化工作，早在2013年中央城镇化工作会议上就指出，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。近年来，济南深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，有序推进农业转移人口等非户籍人口市民化，取得积极成效。
（一）全面放开落户限制
一是制定落实性政策。2020年4月国家发展改革委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》后，济南立即研究制定深化户籍制度改革的落实性政策，6月1日起施行。充分尊重群众意愿，以群众申报为主，有意愿来济南就业居住的非户籍人口均可在济南申报登记常住户口，实现“零门槛”落户。简化落户程序，将户口核准权限下放至派出所，凡材料齐全、形式正当的均实行即来即办、一次办结；材料不全的，除必备关键材料缺失外，可实行先受理、后补缺。所需申报材料有户籍记载或能够通过公安及相关部门信息查询核验的，不再要求群众提供纸质证明材料。
二是工作成效。2020年6—8月，济南落户人数达到3.5万人，同比增长60%。从年龄结构看，35岁以下落户人口占比为72%，35—60岁落户人口占比为25%。从学历结构看，大专及以上人口占比为42%。从地域结构看，原籍为省内的人口占比为78%，主要集中在泰安、德州、菏泽等地区。
（二）提升公共服务供给水平
一是促进大学生留济南创业就业。建立对口联系机制，市级领导分别联系2—3所高校，开展经常性上门辅导和政策宣讲。建立沟通交流机制，定期组织高校师生观摩济南重点园区、重大项目，做好大学生与用人单位之间的对接服务。此外，鼓励高校指导应届毕业生在济南落户就业，对签订劳动合同并在济南缴纳社会保险的高校毕业生，按照本科及以下每人300元、硕士及以上每人500元的标准，给予高校一次性奖励。
二是全面保障新落户市民权益。保障农业转移人口等新落户市民平等享有参加城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本养老保险等权益。根据城区常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化设施、体育场所等公共服务设施。针对义务教育等学位紧缺的突出短板，今年计划新建和改扩建中小学及幼儿园130所，截至目前已开工82所。
三是拓宽住房保障渠道。统筹抓好住房租赁市场、住房保障体系等试点工作，加快构建多层次住房供给体系。三年来，已推出各类租赁住房6.4万套。大力实施人才安居工程，给予1000余名高层次人才购房补贴。
四、南京都市圈轨道交通建设的经验
南京都市圈深入贯彻落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，以创新体制机制为抓手，扎实有序推进城际轨道交通建设。
（一）面上做法及成效
一是加强规划引领。南京都市圈各成员城市共同研究制定《南京都市圈发展规划》，并编制相关专项规划，积极推动中心城市轨道交通向周边城镇延伸。
二是强化组织保障。依托南京都市圈城市发展联盟，形成决策、协调、执行三级运作机制。充分发挥都市圈党政联席会、宁镇扬党政联席会作用，联合签署宁马、宁滁、宁句、宁扬、南京至仪征等5个城际轨道交通项目合作协议。
三是创新协商协作。依托南京都市圈规划资源、生态环境、交通等专业委员会，在项目启动前开展项目线路、站点、用地开发等共建共享研究。按照“资金平衡、联合开发”原则，综合考虑线路长度、投资以及沿线地块开发等因素，完善线位走向和省界接口引入方案，确保相关省市同向发力、同线建设、同步推进。
（二）典型案例借鉴
一是高效推动项目落地。采用“模拟审批、区域联动”工作模式，开辟项目征地拆迁、用地转用、工程招标等环节绿色通道。建成宁天、宁和2条城际轨道，在建宁句城际轨道，计划建设宁扬、宁滁、宁马3条城际轨道，预计“十四五”末轨道交通运营总里程将达391公里。
二是提高通勤便捷化水平。依托南京地铁自动售检票系统，各成员城市联合打造旅客联程运输系统，实现“一卡通+电子支付”便民服务。通过都市圈轨道接入换乘枢纽或与地铁贯通运营至中心城区，推动跨市、跨线轨道出行做到无缝对接，实现“1小时通达南京主城”快捷联通。启动站城融合试点，促进轨道交通与城市建设协调发展。试点建设宁句城际轨道，预计建成后站城一体化收益可达170亿元，基本覆盖建设成本。
三是健全市场化运作机制。采用公司化经营模式，对跨行政区的城际轨道，由双方联合组建公司开展项目推进工作，如宁句城际、宁扬城际已分别组建项目公司，并吸引社会资本参与站点开发，减轻地方政府财政压力。积极探索TOD模式，推动轨道与地产或商业开发紧密结合，如宁句城际百水桥站等站点结合周边资源，打造TOD未来社区。提升轨道交通智慧化水平，如宁句城际通过“5G+智慧交通”场景应用，大幅提升安全水平和乘客体验。支持轨道交通企业发行企业债券，如南京地铁集团公司先后发行企业债券100亿元。
五、湖北省阳新县县城补短板强弱项的经验
阳新位于湖北东南部，常住人口110万人。近年来，阳新深入贯彻落实国家新型城镇化战略，加快推进县城建设，已跻身中部地区百强县之列。
（一）面上做法及成效
一是加强组织保障。成立由县委书记和县长担任负责人、35个部门及单位组成的新型城镇化推进工作领导小组，并组建工作专班，明确责任分工和目标任务。
二是强化规划引领。落实《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，立足阳新实际，提出打造全省一流、全国著名的公共服务优质高效示范县城目标，聘请第三方机构高标准编制县城建设示范方案和相关专项规划。
三是推进项目谋划。围绕县城补短板强弱项4大领域17项建设任务，综合考虑资金保障、财务可平衡及收益状况，谋划重点建设项目176个、计划总投资725亿元。预计2020年年底前，可开工建设40个。其中，利用抗疫特别国债2.9亿元、地方政府专项债券1亿元，建设县城公共卫生防控救治设施。
（二）典型案例借鉴
按照尽力而为、量力而行原则，以“两城一园”（教育城、卫生城、文化乐园）为抓手，谋划实施一批示范性项目。
一是教育设施提挡升级。引进外商投资12亿元建设教育城，项目规划面积47万平方米、建筑面积25万平方米，可建成从幼儿园到高中的阶梯式教育区。计划投资4.4亿元支持县城义务教育补短板，彻底消除义务教育“大班额”现象。
二是卫生设施提级扩能。统筹县人民医院、中医院、疾控中心、妇幼医院等优质资源，集中打造卫生城。卫生城计划总投资21亿元、总建筑面积28万平方米，设计床位3300张左右。妇幼医院已投入使用，人民医院和中医院主体工程基本建成。针对此次新冠肺炎疫情暴露的短板，谋划新建人民医院传染病大楼、妇儿健康中心、卫生应急指挥中心等。
三是文化设施提标扩面。为满足人民精神文化需要，先后投资28亿元建设“两馆一场”（新文化馆、图书馆、文化广场）、“三馆一中心”（博物馆、科技馆、城市规划建设馆、市民服务中心）、“三园”（园博园、莲花湖湿地公园、儿童公园）等一批公共文化服务设施。
四是产业平台提质增效。依托返乡创业试点和“阳新鞋匠”品牌，建设农民返乡创业产业园、鄂东南电商产业园、西商农产品冷链物流园、中部鞋都产业城等产业平台，计划总投资94亿元、已完成投资26亿元，培育百亿元产值的产业集群。
六、湖南省常德市排水防涝设施建设的经验
常德位于洞庭西岸，是一座年均降水量超过1360毫米、江河湖塘纵横交错的丰水城市。基于独特“水情”，常德探索出一条符合湖区特色的“海绵城市”建设之路。
（一）面上做法及成效
常德是全国最早实践海绵城市建设的城市之一，先后与德国、荷兰等国城市政府签订合作协议，并借鉴美国、新加坡治水理念，逐步构建LID雨水系统和中水、雨水处理利用系统。
一是坚持制度标准先行。坚持城市设计优先规划地下、先进技术优先应用地下、绩效考核优先评估地下，制定《常德市海绵城市建设试点三年行动计划》《常德市关于加快推进海绵城市建设的实施意见》等40余项政策举措。
二是坚持融资模式创新。合作设立规模为20亿元的海绵城市建设基金。与国家开发银行、中国银行等金融机构达成战略合作意向，为城市排水防涝设施建设7大工程148个项目提供信贷资金支持。
三是坚持更新保护并举。城市排水防涝设施建设与城市路改、棚改、水改及亮化、美化、绿化、数字化建设同步，与留住乡愁根脉相结合，通过修复重建大小河街、麻阳街、老西门、窨子屋等历史建筑，传承常德传统文化。
四是坚持助力产业升级。先后引进北控水务、首创水务等社会资本参与城市排水防涝设施建设，培育一批新技术新材料企业，带动汽车营地、马拉松环湖赛道、水上巴士等项目发展。
（二）典型案例借鉴
一是穿紫河水系黑臭水体整治项目。穿紫河是常德城区的重要水系，长约17公里、流域面积28平方公里。受城市雨污管网错接造成的溢流污染、非常规水源补水污染等影响，穿紫河生态严重恶化。为解决这些问题，开展控源截污，对破损、错接管网进行修复，新建皇木关污水处理厂，改造8个泵站调蓄池并配套建设生态滤池；开展内源治理，对重点河段进行清淤，恢复原有河道、增加调蓄容积；开展生态修复，优化水生动植物种群结构，投放底栖动物、清除草食性鱼类、恢复沉水植物，并建设生态浮岛。
二是润景园二期改造项目。作为国内首个配备雨水检测平台的社区排水防涝设施建设项目，项目屋面面积约8900平方米，绿地面积2.3万平方米，水景观面积1000多平方米，设置滞留设施总容积330立方米。项目综合运用地面、屋面、过程径流控制，建立海绵实时监控系统，实现小雨不积水、大雨不内涝、水体无黑臭、热岛有释解的目标。
七、四川省成都市城乡融合发展试验区改革探索的经验
近年来，四川成都在建立健全城乡融合发展体制机制方面进行了有益探索实践。
（一）主要做法及成效
一是用规划统领城乡融合发展路径。成都科学编制城乡融合发展试验区实施方案，确立“突出一条主线、瞄准三大主攻方向、推进五项重点改革、实现一个目标”的总体思路，以城乡一体的高水平规划引领城乡融合发展。厚植生态本底，统筹编制成都西部片区绿道蓝网总体规划和全域旅游规划，推动绿色发展、创新发展。
二是用行动落实城乡融合改革责任。建好机制，成都市委专题研究城乡融合发展试验区工作，形成市委市政府抓总、试验区内各区县负主体责任的工作格局。广泛发动，召开城乡融合发展试验区建设动员会，集中开工总投资达1025亿元的一批重大项目，全面布置落实工作。
三是用项目夯实城乡融合发展基础。实施“十大工程”，以重大项目牵引改革试验各项任务落实落地。加强成都西部片区旅游环线公路和轨道交通路网建设，推动城乡区域基础设施互联互通。加强都江堰精华灌区生态建设和大熊猫国家公园建设，实现文化传承和价值保护性转化。加强环境卫生设施和公共服务设施建设，推动城乡公共服务均等化普惠化优质化发展。加强新型基础设施建设和都市现代农业培育，促进城乡产业协同协作发展。
（二）典型案例借鉴
一是探索建立生态产品价值实现机制。编制自然资源资产负债表，探索构建GDP与GEP双核算、双运行的绿色经济考评体系；依托西部环境资源交易所等专业化运营平台，探索用能权、碳排放权等生态产品权益市场化交易模式。建立自然资源资产产权制度，设立生态价值转化基金，促进生态价值可持续转化。建立可开发利用林盘目录，规划布局600个川西林盘，打造农商文旅体融合发展体验区。
二是探索建立城乡产业协同发展新机制。创新组织管理运营机制，推动经济区与行政区适度分离，在试验区统筹布局22个产业功能区，赋予产业功能区在土地规划、项目审批、要素供给等方面更大自主权。探索产业功能区利益共享模式，以温江区成都医学城为核心建设创新企业孵化基地，与彭州市天府中药城、邛崃市医疗装备产业园协同共建产学研用深度融合联合体，构建高效协同发展的生物医药产业链。