观点 | 国开金融：乡村振兴的四大基石和八条建议 作者：  来源：“中国城镇化促进会CUPC”微信公众号  发布时间：2018-04-28

    编者按：2018年4月21日，新华社瞭望智库、财经国家周刊在京举办《2018特色小镇发展高峰论坛》。国开金融公司副总裁左坤发表主旨演讲，提出乡村振兴的四大基石、以及相关的八条建议。以下为演讲全文：

大家上午好！感谢《瞭望智库》的邀请，让我有机会参加这次论坛，向大家汇报国开金融公司在特色小镇和乡村振兴领域的一些实践体会。

我今天演讲的题目有两个，大题目叫“当前乡村振兴战略实施面临的挑战和建议”，小题目叫“市民下乡、社会资本、商业模式、团队培育是乡村振兴的四大基石”。大小标题之间，其实就是一问一答的关系，大标题是提问，小标题是作答。十九大后，乡村振兴得到前所未有的重视，中央和地方政府在组织推动、资金投入方面，力度很大，但即便这样，乡村振兴仍然面临很多挑战。从国开金融的实践看，如果能够解决好市民下乡、社会资本、商业模式、团队培育这四个关键性问题，乡村振兴就有望快速健康发展；如果这四个问题解决不好，乡村振兴就有可能面临很大困难。所以，我今天重点谈谈这四个方面的问题。

首先，我把国开金融的情况向大家简要报告下。国开金融是国开行的全资子公司，成立于2009年，主要从事股权投资业务，是中国银行体系中设立最早、规模最大、范围最广的股权投资公司。城镇开发是国开金融的核心业务板块，过去9年，我们广泛参与了国家新型城镇化建设的众多重点领域。我们的作法不完全只是提供资金，而是深度介入城镇开发项目的运营管理，这是我们与其它金融机构的最大不同。一方面，我们建立了一个200多家国内外领先机构参与的城镇发展战略联盟，覆盖城镇功能的各个细分领域，为高品质的城镇化建设注入一流的产业资源；另一方面，我们向城镇开发项目委派管理人员，并会同地方政府、合作企业，推动项目的战略谋划、政策协调、融资安排、国际招商、资源整合，积累了比较丰富的经验。

在推动城镇建设的同时，国开金融也高度关注乡村建设。早在2015年，也就是三年前，我们就开创性地提出以市民农庄为抓手的城乡一体化建设模式，顺应市民阶层向往田园生活的巨大需求，鼓励市民下乡、投资消费，通过搭建强有力的市场化开发平台，对乡村进行统一规划、建设和运营，统筹解决农民富裕、农业发展、农村面貌改善的三农问题。这个模式得到国家发改委支持，批准我们开展全国试点，目前第一批项目已经启动；特别是十九大提出乡村振兴战略以后，各地合作需求和愿望很大，我们的试点工作正在加速推进。

今天的论坛是特色小镇论坛，尽管国开金融在特色小镇建设方面有足够多的实践体会，但我今天重点想讲乡村。因为：一方面，特色小镇和乡村振兴有着极高的关联度和相似性，面临的困难挑战也都很接近。另一方面，在国开金融的实践中，我们更希望把特色小镇扩大范围，把周围的乡村纳进来，实现更大范围的城乡一体化建设和融合发展。因为特色小镇规划面积一般不超过3平方公里，建设面积一般不超过1平方公里，面积并不大，只是一个点；而特色小镇的周边全是乡村，如果乡村不搞好，特色小镇也很难好到哪里去。同时，在国开金融的乡村建设项目中，市民和农民是高度融合的，我们都会建设集中的、现代化的、功能配套的农民社区，这本身就是一个特色小镇，农民会成为特色小镇的初始居民，这对小镇初期的人气聚集和服务功能完善，具有重要意义。总之，在国开金融的实践中，特色小镇和乡村建设就是一个硬币的两个方面，本质上是一体的；甚至可以说，特色小镇归根结底是服从和服务于乡村振兴战略的，特色小镇和乡村振兴的融合发展，就是十九大提出的“城乡融合”发展战略的具体体现。

下面，我言归正传，谈谈乡村振兴的这四块基石：

一、关于市民下乡

一直以来，我们国家的农村政策，主要是就农村论农村，基本上是在一个相对封闭的环境下、依托农村自身要素搞农村发展。说的更直白点，就是农村就是农民的、谁也不准进；农民在农村只能搞农业生产，靠农业收入养活自己；如果农村遇到一些实在撑不下去的事儿，政府就挤点钱出来援助一下，修修补补。这种作法，在特定的国情历史条件下，当然是必要的，也只能这么做。但是进入到新时代，无论是按照十九大确定的强国目标，还是对标发达国家的乡村建设水平，都是远远不够的。因为我们都知道，从全国整体上看，单靠农业的收入和利润，不仅无法承担高品质乡村建设的成本，就连农民生活水平的持续保障都很难做到。

国开金融当前在全国试点的乡村建设新模式的核心，就是试图跳出农村看农村，通过引导市民下乡，为日益空心化的农村注入新的发展动能。通过这些年的实践，我们有个初步结论：就是我们的乡村如果要达到发达国家的水平，光靠农业很难，光靠农民工返乡很难，光靠乡村旅游、农家乐也很难，最终只能靠市民下乡。在我们看来，市民下乡有三重重大价值：第一，是短期的经济价值，即市民的投资消费在短期内有助于快速解决乡村建设的大额成本问题；第二，是中期的民生价值，即市民下乡后将产生巨大的生产和生活服务需求，在中长期内能够解决农民的持续就业问题；第三，是长期的社会价值，从长远看这将是最重要的价值因素，即市民下乡将为乡村注入强大的市民知识阶层，包括退休的政府公务员以及各类企业主、艺术家、高级白领、知识分子、自由职业者等等，从而改变乡村老幼相守、缺乏知识分子的人口结构，构建强有力的乡贤阶层，并借助下乡市民的资金技术和文化素养，带动乡村发展和农民整体素质的提高，加速乡村以文化为支撑的全面复兴。

令人感到欣喜的是，过去几年，在中央和地方的一些政府文件中，已经逐步出现了一些与市民下乡有关的鼓励性内容，主要涉及乡村旅游、乡村康养，尽管表述十分有限和谨慎，但已经是十分难得的进步。我们认为，对市民下乡达成广泛的朝野共识可能还需要较长时间，其中的关键就是要有好的模式。因为即便市民下乡的方向是正确的，但如果搞法不对，也绝对不行。所以，当前我们的任务就是要深入研究市民下乡“怎么下”的问题。

去年以来，有个别城市发布了关于鼓励市民下乡租赁农民闲置农房的政策，引发了社会舆论的广泛关注。我们认为，这种让市民与农民直接交易、分散下乡的作法短期内有助于部分农民增加一些收入，但中长期看对乡村发展则作用有限。为什么呢？第一，受益农民的比例不大。根据某城市农委部门的统计数据，真正完全进城、彻底空置的农房比例不超过20%（我估计其它城市的比例也差不多），即便我们把这20%都租给市民了，那剩余80%的农民呢，仍然没有任何变化。第二，市民租房的品质不高。很多市民都会把农房重新装修一新，甚至会很有品味，但时间一长，新鲜劲儿一过，烦恼就来了：一是你的邻居和周边环境可能会仍然很差；二是乡村没有你需要的生活服务功能，因为没有人去投资运营。第三，闲置农房的价值不高。由于环境配套和品质不高，农民获得的租金收入不会太高，农民土地资源的价值并未得到最大化的挖掘。

总之，这种分散交易的市民下乡政策的最终结果是市民、农民都不会满意：农民没有得到普遍和最大化的利益提升，市民也没有得到高品质的乡村生活体验，并逐步丧失下乡的热情。从国开金融的实践看，我们认为乡村建设必须要有大企业、大资本、大谋划、大运营，整体规划实施，才能让乡村环境和价值得到显著提升，从而为农民真正获利、市民积极下乡创造条件。在国开金融的运作模式中：首先，我们贯彻中央“三权分置、放活土地经营权”的要求，引导大企业下乡，与农民合作设立乡村统筹开发平台，我们是在帮助农民经营乡村，农民仍然并且始终是农村的主人；其次，乡村开发平台对乡村进行全域的重新规划布局，并投入大额资金，统筹建设农民社区、乡村基础设施以及生态农业、旅游休闲、养生健康等配套设施，彻底改变乡村面貌。基于这样的乡村发展平台，农民和市民才可能都满意：对农民而言有三大好处，一是入住高品质的农民社区，二是拥有乡村运营的股权收益，三是获得市民下乡后相关产业发展的就业机会；对市民而言，只有乡村生活的环境和品质真正提升了，市民才可能在乡村长期停留，并为乡村发展注入新的活力和动能。

以上，是我讲的第一个也是最重要的一个乡村振兴的基石，市民下乡。从国开金融的实践看，推动这样的乡村建设创新模式，其实是很辛苦的，先后要经历“向地方党政负责人宣介并达成共识、商讨政府支持政策、筛选优质的乡村开发企业、与农民沟通获得认可、编制高品质的乡村开发规划、政府完成规划和土地审批、完成创新型的融资安排”等众多环节，最快也需要一年以上的前期筹备时间才可能开工建设。在这个过程中，我们深刻地感到，农民往往是十分欢迎的，最大的瓶颈反而在地方政府。为什么呢？就是因为市民下乡的乡村发展模式，需要在规划、土地甚至社会管理方面冲破长期以来的思想和政策束缚，即便地方政府很积极、很想干，但往往超出了地方的自主权限范围，有心无力。

对此，我们提出两点建议：

一是建议国家在乡村振兴的大战略中，把市民下乡的问题作为一个重要的、支撑性的子战略，进行深入研究，做好顶层设计。

二是先行试点，积累经验，渐进推进。在每个省启动1—2个市民下乡的国家试点项目，并授权地方政府在规划、土地、社会管理等方面大胆创新，只要有助于农民福祉的增长和乡村建设的高品质，就可以不受任何条条框框的限制。

二、关于社会资本

今年年初，中农办一位领导讲：“没有真金白银投入，乡村振兴干不出名堂来。”对此我十分赞成，这凸显了第二块基石“社会资本”的重要性。

大家都知道，无论是乡村振兴，还是特色小镇，都要花很多钱。钱的来源只有两个渠道，要么是政府投入，要么是市场买单。过去几年，根据我们的观察，全国很多地方的特色小镇和美丽乡村项目，都是地方政府在买单。原因很简单，社会资本不愿介入，地方政府又必须搞些示范，所以就只能自己掏钱了。

对此，中央领导有个要求，就是特色小镇建设政府不要大包大揽。这是点到了“命门”。乡村建设也是一样，政府不要大包大揽。因为如果完全只能靠政府投入才能搞成，就说明它无法市场化运作，就无法可复制、可推广，做它的意义就不存在了。

同时，在当前中央严格控制地方政府债务的新形势下，地方政府就是想大包大揽，也做不到了。因为没有过去那么多可以随意花的钱了。今后，地方政府搞城市建设的资金都会很紧张，更不要说搞大规模的乡村建设了。

所以，能否引入社会资本、减轻政府负担，就成为特色小镇和乡村振兴中的关键性问题。没有钱，再好的设想都是空谈。我们中国城镇化促进会在国家发改委领导下，正在推动“千企千镇”工程，引导企业参与特色小镇建设，就是一个很好的尝试。

从国开金融的实践看，引入社会资本不仅是解决钱的问题，还有一个更加重要的意义，就是解决特色小镇和乡村振兴项目的长期运营和可持续发展问题。这些年，我们看到不少政府投资的特色小镇和美丽乡村项目，建成后运营得不好，反而成为财政包袱，就是因为政府投资在市场机制和运营团队方面存在短板，决策机制和激励机制不足，很难留住高素质的市场化人才。

另外，从金融的角度看，由于特色小镇和乡村振兴项目的周期长、投入大，社会资本即便愿意参与，也很难完全靠自身全额出资，需要得到股权、债权方面的资金支持。总体上看，当前我国金融投资领域的传统金融工具，基于观念和风险方面的顾虑，很难支持社会资本参与特色小镇和乡村振兴项目建设，比如金融机构对社会资本项目的投融资门槛普遍很高、资金成本也高、融资期限还短，导致很多社会资本得不到充分的金融支持，要么不敢干，要么干半截子、干不下去了、深陷其中。

对此，我们提出两点建议：

一是设立一个服务于国家城乡融合发展战略的国家级基金平台，大力支持社会资本参与特色小镇和乡村振兴建设。这个基金平台，不完全是为了解决项目资本金不足的问题，更是要组建一个既有国家政策视野、又具有市场化运作能力的专业团队，研究推动特色小镇和乡村振兴领域的重大模式创新，并帮助社会资本对接地方政府、提升运营能力、有效防控投资风险。

二是希望金融监管部门能够引导金融机构，切实研究特色小镇、乡村振兴的特殊融资政策。在有效防范风险的前提下，努力降低融资门槛，为特色小镇、乡村振兴项目提供长期、大额、低成本的资金来源。

三、关于商业模式

第三块基石是“商业模式”，它与第二块基石“社会资本”是密切关联的。因为社会资本要下乡，必须要有商业模式，得让它挣到钱，至少不赔钱。

多年来，社会资本之所以不愿下乡，就是因为缺乏有效的乡村商业模式，投入产出很难算得过帐来。无论是国有企业，还是民营企业，都不能干亏本的事情。

当前，国开金融试点推动的以市民下乡为核心的乡村建设模式，就是在努力构造乡村建设的商业模式。我们希望用前期的大投入，把农民安置好、把乡村的生态环境和配套服务设施打造好，然后吸引市民下乡，通过市民的投资消费，回收乡村建设的成本，并带动乡村的长期发展。我们坚信，这个商业逻辑是成立的。

但是在实践中，这个商业逻辑和商业模式要真正的成功运行，还需要得到地方政府的全力支持，核心就是规划审批、土地指标和土地价格。由于我国对乡村的规划和土地管控极严，导致很多乡村建设项目遇到困难、难以推进。所幸的是，随着乡村振兴战略的实施，中央和地方的各种政策障碍正在逐步放宽。比如，今年1月海南省政府出台新政，允许在“共享农庄”项目建设中采取分散化块、点状分布的方式“点状供地”，这是全国首例，就是很了不起的改革创新。还有，今年4月发改委、国土部联合发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革、做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》，允许在乡村振兴项目中增加建设用地指标，这也是一个巨大的政策突破。

在实践中，我们还深刻体会到，即便中央有了政策，但地方政府在执行政策中的诚意和诚信，仍然是影响乡村建设乃至特色小镇商业模式的重要变量。所谓诚意，就是地方政府一定要站在企业的角度，换位思考，为真正投身于乡村建设的优秀企业给予充分的政策支持。我接触有些地方政府的领导，提出“一定要让前来投资的企业挣到钱”，这就是诚意。所谓诚信，就是地方政府一旦承诺的政策，就要一以贯之、兑现到底，特别是不要受到政府换届或者其它人为因素的影响。因为乡村建设和特色小镇项目的周期很长，从开工到建成往往需要5到10年，期间可能会换三四届党政领导，地方政府能否保持政策的连续性至关重要。这些年来，我看到不少企业遇到政府不守信的困难，比如一开始政府承诺很好、协议也签了，结果项目干到半截子，政府的规划突然变了、土地指标也没有了、土地价格也高得离谱，给企业带来巨大伤害，最终导致相关的特色小镇和乡村建设项目难以实现预期的发展目标，十分可惜。

对此，我们提出两条建议：

一是希望地方政府要敢于创新和担当，为投身特色小镇和乡村建设的优秀企业提供充分的政策支持，帮助企业构建有效的商业模式。

二是希望各级司法机构坚持“依法治国”理念，对于地方政府不守信的做法，要有效保护企业和企业家的合法权益，支持他们放心大胆的参与特色小镇和乡村建设。同时，对于忽悠地方政府、不能很好履行对乡村建设承诺的不良企业，也要给予应有的处罚。

四、关于团队培育

经过多年实践，国开金融深切地认识到，乡村建设不单纯是钱的问题，也不单纯是搞点工程建设的问题，更重要的是要有长期运营的能力，尤其是需要有理想情怀、社会责任、运营品质、创意创新能力的领军人物和企业团队。但令人遗憾的是，我们放眼全国，当下具备这种高水准的乡村建设企业和团队是不多的，甚至是极其稀缺的。特别是当前，越来越多的地方政府希望与国开金融开展乡村建设合作，但我们最大的困难就是找不到足够多的优质的乡村建设运营合作企业。

更令人感到担忧的是：在这些为数不多的、优秀乡村建设运营企业中，多数企业的财务状况不佳，面临巨大的生存压力。原因在于乡村建设缺乏商业模式，很难挣到钱，也很辛苦，大企业普遍看不上、不愿意做，基本以中小企业为主，而这些企业本身实力较弱，又很难得到充分的政策支持和金融支持，所以处境艰难。最近，有个乡村建设合作企业的高管给我打电话，说因为企业财务压力大，发不出工资，决定辞职；他说当初怀抱着乡村理想，辞去不错的工作，和一帮志同道合的人到乡村创业，但没有想到乡村建设这么难。我听完后十分感慨。

这些年来，我接触了很多真正投身乡村建设的企业团队。我感到，这些团队的创始人，都是非常质朴、非常高尚的人，他们的创业故事令人感动，但他们的处境不易、非常艰难，急需得到国家的认可和有效的支持。我认为，乡村振兴战略的实施，如果不在全国支持和培育出一大批有理想、有情怀、有创意的乡村运营团队，恐怕很难实现高品质和可持续。

对此，我们提出两条建议：

一是在国家和地方层面，定期评选出乡村振兴领域的领军人物和优秀企业，进行名单制管理，并面向社会公布和表彰他们的实践案例，吸引更多的企业和个人投身乡村建设。

二是对于这些得到广泛认可的乡村建设品牌企业，给予在项目获取、规划土地、金融支持、税收优惠等方面的政策支持，使之快速成长壮大，实现全国化发展，更好地支撑国家乡村振兴战略的实施。

综述：四大基石、八条建议

市民下乡	1、把市民下乡作为乡村振兴战略的重要子战略，启动顶层设计的研究。 2、每个省启动1—2个市民下乡的国家试点项目，授权地方在规划、土地方面大胆创新。
社会资本	3、设立服务于国家城乡融合发展战略的国家级基金平台。 4、希望金融监管部门能够切实研究特色小镇、乡村振兴的特殊融资政策。
商业模式	5、地方政府要敢于创新和担当，帮助企业构建有效的商业模式。 6、司法机构坚持“依法治国”理念，保护企业和企业家的合法权益，防范不良企业。
团队培育	7、国家和地方定期评选乡村振兴领域的领军人物和优秀企业，进行名单制管理，面向社会公布和表彰。 8、对乡村建设品牌企业，给予政策支持，使之快速成长壮大。

——完——