国开金融：特色小镇急需构建市场化的发展机 作者： 来源：“中国城镇化促进会CUPC”微信公众号 发布时间：2019-04-21
编者按：2019年4月19日，国家发改委城市和小城镇中心、中国城镇化促进会在浙江省湖州市德清县召开“2019年全国特色小镇高质量发展会议”，国开金融公司副总裁左坤发表主题演讲，提出构建特色小镇的市场化发展机制，必须跨越来自地方政府、金融机构、运营企业等三方面的挑战，并提出“发展政府与企业混合所有制、大力培育特色小镇运营商、将特色小镇与乡村振兴相结合、设立国家级基金平台”等四条建议。以下为演讲全文：
非常荣幸参加今天的会议，向大家汇报国开金融公司在特色小镇领域的一些实践体会。
国开金融是国家开发银行的全资子公司，成立于2009年，主要从事股权投资业务，是中国银行体系中设立最早、规模最大、范围最广的股权投资公司。
城乡建设是国开金融的核心业务板块，过去10年，我们广泛参与了国家新型城镇化建设的众多重点领域，特色小镇就是其中之一。我们的作法不完全只是提供资金，而是深度介入城镇化项目的运营管理，这是我们与其它金融机构的最大不同。一方面，我们建立了一个200多家国内外领先机构参与的城镇发展战略联盟，覆盖城镇功能的各个细分领域，为高品质的城镇化建设注入一流的产业资源；另一方面，我们向城镇化项目委派管理人员，并会同地方政府、合作企业，推动项目的战略谋划、政策协调、融资安排、国际招商、资源整合，积累了比较丰富的经验。
具体来讲，这些年来我们主要有三个方面的特色小镇实践。
一是战略入股了一家特色文旅小镇的运营平台“伟光汇通”。这家公司2003年起步于云南楚雄，用10年时间打造了彝人古镇，目前年接待游客量已超过1100万人次，近3万人在古镇生活和工作，撬动上下游产业投资近百亿元，使楚雄从一个农业城市转变为旅游城市。2010年，伟光汇通走出云南，在河北滦州、广西百色复制彝人古镇模式，先后打造了滦州古城、田州古城，同样取得了巨大成功。伟光汇通的文旅小镇基于在地域文化传承、丰富市民生活、带动就业扶贫、整合文旅资源等方面的成功实践，得到越来越多地方政府的欢迎，目前已建成运营12个文旅小镇，正在建设和前期筹备的小镇近30个，全国化的布局发展正在加快推进。
二是与海南省政府合作设立海南省特色产业小镇基金。总规模200亿元，其中省财政出资21亿元。基金采取完全的市场化运作，不依靠财政兜底、不形成政府负债，财政的少量出资只发挥引导性作用。国开金融的角色也远远不只是在资金层面，而是花费更大精力帮助地方政府引入高品质的特色小镇运营资源、努力筛选培育市场化的特色小镇项目。
三是积极推动以文化旅游、医疗健康为主导产业的区域开发。比如我们在北京、陕西、福州、苏州等地的文旅和医养项目，虽然并未申报特色小镇，但其运作模式与特色小镇完全相同，同时覆盖区域更广、投资强度更大、运营难度更高。
此外，我们还接触和评审过众多的特色小镇项目，深感特色小镇建设的艰难和痛点。客观地说，从全国范围看，高质量的特色小镇项目是不多的。特别是很多特色小镇项目都是地方政府投资的，而政府主导的特色小镇通常会面临两个问题：一是缺少商业模式。项目自身算不过帐，只能靠地方政府买单。在我们看来，如果特色小镇只能靠政府投入才能建成，就说明它无法市场化运作，就无法可复制、可推广，做它的意义就不存在了。此外，在当前中央严格控制地方政府债务的新形势下，地方政府想要继续承担特色小镇的投入，也很难了。二是缺少创意运营的能力。特色小镇不是只盖一堆房子，关键在于建之前的创意策划和建成后的持续运营，关键在于企业家精神，特别是运营商的理想、情怀、视野、创意。这些年，我们看到不少政府投资的特色小镇项目，建成后运营得不好，加重了财政负担，就是因为政府投资在市场机制和运营团队方面存在短板，决策机制和激励机制不足，很难吸引高素质的市场化人才。
发改委这次会议的主题是“特色小镇高质量发展”，我觉得提得很好，恰逢其时。同时，基于国开金融的多年实践，我想向大家传递的观点是“要实现特色小镇的高质量发展，就必须构建市场化的发展机制”。这是一项系统工程，需要政府、金融机构、运营企业的共同努力。进一步讲，构建特色小镇的市场化发展机制，需要跨越“三座大山”：
一是地方政府要转变观念。要树立以企业为中心的特色小镇发展理念，吸引企业和社会资本积极参与特色小镇建设，并为他们创造良好的氛围和条件。具体来说，就是地方政府要有诚意和诚信。所谓诚意，就是地方政府一定要站在企业的角度，换位思考，为真正投身于特色小镇建设的优秀企业给予充分的政策支持。我接触有些地方政府的领导，提出“一定要让前来投资的企业挣到钱”，这就是诚意。所谓诚信，就是地方政府一旦承诺的政策，就要一以贯之、兑现到底，特别是不要受到政府换届或者其它人为因素的影响。因为特色小镇项目的周期很长，从开工到建成往往需要5到10年，期间可能会换三四届党政领导，地方政府能否保持政策的连续性至关重要。这些年来，我看到不少企业遇到政府不守信的困难，比如一开始政府承诺很好、协议也签了，结果项目干到半截子，政府的规划突然变了、土地指标也没有了、土地价格也高得离谱，给企业带来巨大伤害，最终导致相关的特色小镇项目难以实现预期的发展目标，十分可惜。
二是金融机构要创新工具。要适应特色小镇建设的资金需求特点，降低融资门槛，优化融资条件。特色小镇建设主要包括土地一级整理和基础设施建设、产业投入、商业配套设施等三大部分，投资强度通常高达几十亿，如果采取传统的融资担保条件，很多企业都达不到要求，难以获得融资。为此，建议金融监管部门引导金融机构采取更加积极的项目融资方式，即不完全依赖于公司融资的抵押担保，而是更多基于特色小镇项目本身的资产质量和未来收益，以此降低融资准入门槛，使众多特色小镇的投资运营商能够获得充裕的资金支持。当然，这种作法需要金融机构有更强的专业判断能力和更加进取的担当作为精神。此外，特色小镇的融资期限其实比融资成本更加重要，一定要靠长期资金；如果融资期限能够比较长，融资成本高一点也无妨。因为特色小镇需要花费很大的精力去培育、孵化，从项目建设到具备人气、再到商业价值提升，往往需要10年、15年，甚至20年，如果你只能拿到短期的商业贷款，项目还没有赚钱就要还钱，不仅项目很难做成、做好，而且将面临巨大的现金流断裂风险。目前，在我们国家的金融体系中，能够提供10年、15年期贷款的金融机构是不多的。融资的短期化不利于高品质的城镇化发展。
三是运营企业要提高品质。要努力对标国际一流水平，不断加强特色小镇运营团队的能力建设。对运营企业而言，搞特色小镇挣的是辛苦钱，需要弯下腰来，去创意，去运营，要做好很不容易。现在很多开发商转型搞特色小镇，愿望、理念都好，但知易行难，能够做出高品质的不多，其中一个重要原因就是开发商很难改变“高周转、挣快钱”的文化基因以及“以利润为唯一目标”的考核评价机制。我举个例，某个开发商的项目老总，如果他从事传统的房地产，一般三年左右能完成一个项目，然后团队就能拿到几百万甚至千万级的奖金；但如果安排他去搞特色小镇，不仅运营难度成倍增加，而且周期很长，八年十年才能看到眉目，最后的利润和奖金也不会很高。所以，在开发商内部，很少有人愿意主动来搞特色小镇。我认为，要鼓励开发商参与特色小镇建设，因为他们不仅资金实力强，更有规划、建设方面的能力基础，但要真正把特色小镇做好，他们还必须痛下决心，在运营机制和企业文化方面进行很大的变革调整。
为实现特色小镇高质量发展，除了上述对地方政府、金融机构、运营企业的三方面建议外，根据国开金融的实践体会，我再提四条具体的建议措施：
一是大力推进政府与社会资本风险共担、收益共享的特色小镇合作模式。现在看来，特色小镇完全靠政府投资，不行；完全靠企业，也难。政府和企业紧密融合或许是一条有效路径。从实践看，企业与政府谈合作条件往往需要经历长期艰难的博弈。从政府的角度讲，普遍担心条件给优惠了，一是有利益输送的政治风险；二是担心企业不好好干，只做赚钱的事情，最后留下一地鸡毛。从企业的角度讲，做特色小镇这么辛苦，政府还不全力支持，我凭什么给你做呢？为此，建议采取政府参股、以企业为主的混合所有制模式，让政府也能分享小镇建设的长期利益，从而勇于给予充分的支持政策。另外，政府还可以和企业实行“对赌”机制，就是我先给你优惠条件，但如果你将来没把小镇的产业做好，我可以禁止你的商业运营、给予相关的处罚、甚至把你扫地出门。这样一来，就可以把一些不良企业挡在外面，并使那些真正的好企业获得充分的政策支持，把特色小镇建设好、运营好。
二是大力培育特色小镇的运营商。搞特色小镇建设，急需一大批有理想情怀、社会责任、运营品质、创意创新能力的领军人物和企业团队。但令人遗憾的是，我们放眼全国，当下具备这种高水准特色小镇运营能力的企业和团队是不多的，甚至是极其稀缺的。我认为，特色小镇建设，如果不在全国支持和培育出一大批有理想、有情怀、有创意的运营团队，恐怕很难实现高品质和可持续。对此，我建议：一是在国家和地方层面，定期评选出特色小镇建设的领军人物和优秀企业，进行名单制管理，并面向社会公布和表彰他们的实践案例，吸引更多的企业投身特色小镇建设。二是对于这些得到广泛认可的特色小镇品牌企业，给予在项目获取、规划土地、金融支持、税收优惠等方面的政策支持，使之快速成长壮大，实现全国化发展，更好地支撑特色小镇建设的国家战略实施。
三是把特色小镇与乡村振兴结合起来。在国开金融的实践中，我们更希望把特色小镇扩大范围，把周围的乡村纳进来，实现更大范围的城乡一体化建设和融合发展。因为特色小镇规划面积一般不超过3平方公里，建设面积一般不超过1平方公里，面积并不大，只是一个点；而特色小镇的周边全是乡村，如果乡村不搞好，特色小镇也很难好到哪里去。同时，在国开金融正在推进的“以市民农庄为抓手的城乡一体化建设”试点项目中，市民和农民是高度融合的，我们都会建设集中的、现代化的、功能配套的农民社区，这本身就是一个特色小镇，农民会成为特色小镇的初始居民，这对小镇初期的人气聚集和服务功能完善，具有重要意义。总之，我们认为，特色小镇和乡村建设就是一个硬币的两个方面，本质上是一体的；甚至可以说，特色小镇归根结底是服从和服务于乡村振兴战略的，特色小镇和乡村振兴的融合发展，就是十九大提出的“城乡融合”发展战略的具体体现。
四是设立一个服务于国家城乡融合发展战略的国家级基金平台，大力引导社会资本参与特色小镇和乡村振兴建设。这个基金的作用，并不只是解决“钱”的问题，更重要的是有助于解决城乡融合发展中的一系列瓶颈问题。为什么这么讲呢？开发性金融有个重要的特点，就是“融资推动”，推动什么？就是推动机制的建设、资源的整合和瓶颈的化解。现在特色小镇和乡村振兴领域中，政府、银行、企业等三个核心要素都非常分散，各自的诉求特点差异很大，可以说是“三张皮”，难以形成市场合力。我体会是三句话，就是“政府很理想、银行很现实、企业很无助”。所谓政府很理想，就是对于特色小镇建设的理念、愿景、目标，讲得很好、很高，但谁来干、怎么干，关注不多。所谓银行很现实，就是银行毕竟要掏真金白银，要控制好金融风险，通常只能看是否有政府兜底或者企业有无充分的抵押担保，设定的融资门槛很高。所谓企业很无助，就是企业很难得到地方政府和金融机构的充分支持，干得很辛苦；越有情怀、做事越认真的企业，往往面临的困难越多，甚至死得越快。所以我就想啊，如果能有一个国家级的基金平台，并组建一个既有国家政策视野、又具有市场化运作能力的专业团队，研究推动城乡建设领域的重大模式创新，把三张皮捏成“一张皮”，是有重要意义的。具体来讲，这个基金有三大推动作用：
一是给地方政府以帮助。基金将帮助地方政府引入国内外的优质运营商，会同地方政府共同研究模式创新，支持地方以市场化方式实施城乡融合发展。
二是给金融机构以信心。基金将补充项目资本金的不足，并提供不同程度的增信，使项目达到银行贷款的条件，有效防范金融风险。
三是给运营企业以力量。基金将在全球范围内整合城乡建设的产业资源，特别是要把那些有理想情怀、有创意创新能力的城乡建设企业和人士汇聚在一起，帮助他们提升能力，并有效对接地方政府和金融机构，最终使得他们能够安心、从容地投入城乡建设，把我们的国土规划好、建设好、运营好。
以上，就是我的一些实践体会，请大家批评指正。最后，我想表达一个感受，就是：“以我们今天的国力和市场能量，中国的特色小镇和城乡融合发展完全应该而且能够达到世界水平，但需要建立市场化的发展机制，这是我们的责任和使命”。
谢谢大家。
——完——